Император Александр I (1801-1825) с первых лет царствования мечтал о либеральных реформах. Работа созданного им с этой целью в 1801 «негласного (или интимного) комитета» большими успехами не увенчалась. Но после заключения Тильзитского мира с Наполеоном (1807) Александр вернулся к преобразовательным проектам. Его главным помощником в этом деле стал теперьМихаил Михайлович Сперанский.

Человек незнатный, сын сельского священника, питомец духовной семинарии, Сперанский возвысился до положения секретаря императора без всякой протекции, одними личными талантами. Блестяще владея иностранными языками, он ознакомился с лучшими политическими, экономическими и юридическими сочинениями своего времени. По широте образования со Сперанским в России могли сравниться лишь немногие. Но по характеру он был склонен к отвлечённому доктринёрству, к составлению чересчур абстрактных планов – стройных в теории, но обречённых встретить крупные препятствия на практике, при внедрении их среди живых людей, со всеми их человеческими недостатками и противоречивыми интересами.

По поручению Александра I Сперанский в конце 1808 – 1809 выработал проект реформ, который должен был кардинально изменить всю систему управления Россией.

Согласно реформе Сперанского, в империи предполагалось ввести передовой принцип разделения властей – законодательной, исполнительной и судебной. Каждая из этих трёх ветвей получала свой высший орган: законодательная – Государственную думу, исполнительная – правительство из министров и их товарищей (заместителей), судебная ­­– Сенат.

Реформа Сперанского планировала ввести в России широкое местное самоуправление трёх ступеней: волостной, окружной (уездной) и губернской. Местные органы Сперанский думал устроить не на узко-сословно-дворянском принципе, как при Екатерине II, а допустить к их выборам всех земельных собственников, к числу которых он относил и государственных (но не частновладельческих) крестьян. В общей массе российских крестьян государственные составляли тогда 45%, а частновладельческие – 55%. Согласно проекту Сперанского, в каждой волости (на которые делились уезды) все землевладельцы-дворяне и депутаты от государственных крестьян (один от 500 душ) составляли общее собрание – волостную думу, которая должна была избирать (на три года) волостное правление для заведования местным хозяйством. Та же волостная дума избирала и депутатов следующей представительной ступени местного самоуправления: окружной (уездной) думы. Окружная дума точно так же выбирала окружное правление и депутатов следующей местной ступени – губернской думы. Те, в свою очередь, выбирали губернское правление и депутатов в общероссийскую Государственную думу.